A presente versão portuguesa do Relatório de Convergência não inclui todos os capítulos do relatório completo em língua inglesa.

1 Introdução

O Relatório de Convergência foi elaborado na sequência de um pedido de análise apresentado pela Bulgária em 25 de fevereiro de 2025. Na elaboração do relatório, o Banco Central Europeu (BCE) cumpre o requisito previsto no artigo 140.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (a seguir “Tratado”), segundo o qual deve apresentar relatórios ao Conselho da União Europeia (UE), a pedido de um Estado‑Membro da UE que beneficia de uma derrogação, “sobre os progressos alcançados pelos Estados‑Membros que beneficiam de uma derrogação no cumprimento das suas obrigações relativas à realização da União Económica e Monetária (UEM)”^[1]. A Comissão Europeia recebeu o mesmo mandato e elaborou igualmente um relatório. Ambos os relatórios serão apresentados ao Conselho da UE em paralelo. O presente relatório abrange apenas a Bulgária: os restantes Estados‑Membros que beneficiam de uma derrogação (ou seja, República Checa, Hungria, Polónia, Roménia e Suécia) serão objeto de análise em 2026, na próxima edição regular do Relatório de Convergência. Enquanto Estado‑Membro com estatuto especial, a Dinamarca não será abrangida pelo relatório de 2026, salvo se o solicitar^[2].

No seu relatório, o BCE utiliza o quadro aplicado nos anteriores relatórios de convergência. Analisa‑se se foi alcançado um elevado grau de convergência económica sustentável na Bulgária, se a legislação nacional é compatível com os Tratados e o Protocolo (n.º 4) relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu (a seguir “Estatutos do SEBC”) e se são observadas as disposições estatutárias com vista à participação plena do Българска народна банка (o banco central nacional da Bulgária) no Eurosistema.

A análise do processo de convergência económica depende muito da qualidade e integridade das estatísticas subjacentes. A compilação e o reporte de informação estatística não podem estar sujeitos a interferência ou considerações políticas. Os Estados‑Membros da UE foram convidados a considerar a qualidade e a integridade das suas estatísticas como uma questão de elevada prioridade, a assegurar um sistema adequado de controlo interno e externo aquando da compilação dessas estatísticas e a aplicar padrões mínimos no domínio das estatísticas. Tais padrões são da maior importância para reforçar a independência, integridade e responsabilização dos institutos nacionais de estatística e para apoiar a confiança na qualidade das estatísticas das finanças públicas (ver o capítulo 5 da versão completa do relatório em língua inglesa).

Desde 4 de novembro de 2014, tornou‑se obrigatório, para qualquer Estado‑Membro da UE cuja derrogação seja revogada, aderir ao Mecanismo Único de Supervisão (MUS), o mais tardar, na data em que adotar o euro^[3]. A partir dessa data, todos os direitos e obrigações associados ao MUS ser‑lhe‑ão aplicáveis. Reveste‑se, portanto, da maior importância proceder aos preparativos necessários. Mais especificamente, o sistema bancário de qualquer Estado‑Membro que adira à área do euro e, por conseguinte, ao MUS é objeto de uma avaliação completa^[4]. Atualmente, a Bulgária é o único Estado‑Membro que participa no MUS ao abrigo de um acordo de cooperação estreita com o BCE, no âmbito do compromisso assumido por este país de adesão simultânea à união bancária e ao mecanismo de taxas de câmbio II (MTC II)^[5]. O acordo de cooperação estreita com o banco central nacional da Bulgária entrou em vigor em 1 de outubro de 2020, na sequência do cumprimento dos pré‑requisitos legislativos e prudenciais necessários. Nessa data, o BCE assumiu a responsabilidade i) pela supervisão direta das instituições significativas na Bulgária, ii) pelos procedimentos comuns relativos a todas as entidades supervisionadas e iii) pelo controlo geral da supervisão das instituições menos significativas, que continuam a ser supervisionadas pela autoridade de supervisão nacional. A Supervisão Bancária do BCE e o banco central nacional da Bulgária colaboraram estreitamente para assegurar a integração harmoniosa da autoridade nacional competente no MUS^[6].

O relatório, na sua versão completa em língua inglesa, encontra‑se estruturado da seguinte forma: o capítulo 2 descreve o quadro utilizado para a análise da convergência económica e legal; o capítulo 3 consiste no sumário dos principais resultados da análise da convergência económica e legal na Bulgária; o capítulo 4 avalia em mais pormenor o estado da convergência económica no país; o capítulo 5 apresenta uma panorâmica geral dos indicadores de convergência e da metodologia estatística utilizada na sua compilação; e, por último, o capítulo 6 examina a compatibilidade da legislação búlgara, incluindo os estatutos do banco central nacional, com os artigos 130.º e 131.º do Tratado.

2 Enquadramento para análise

2.1 Convergência económica

O BCE utiliza um quadro comum para a análise do estado da convergência económica nos Estados‑Membros da UE que pretendem adotar o euro. Esse quadro comum, que foi aplicado de forma consistente em todos os relatórios de convergência elaborados pelo Instituto Monetário Europeu (IME) e pelo BCE, tem por base, em primeiro lugar, as disposições do Tratado e a sua aplicação pelo BCE no que se refere à evolução dos preços, dos saldos orçamentais e dos rácios da dívida, das taxas de câmbio e das taxas de juro de longo prazo, bem como outros fatores relevantes para a integração e a convergência económicas. Em segundo lugar, baseia‑se numa série de indicadores económicos adicionais, retrospetivos e prospetivos, considerados úteis para uma análise mais aprofundada da sustentabilidade da convergência. Alguns elementos deste quadro foram reforçados ao longo do tempo. A análise do Estado‑Membro em causa, que assenta em todos estes fatores, também fornece informação importante para assegurar que a sua integração na área do euro se realizará sem grandes dificuldades. As caixas 1 a 5 do presente capítulo descrevem as disposições legais e fornecem informação sobre a metodologia utilizada pelo BCE na aplicação dessas disposições.

O Relatório de Convergência tem em conta os princípios estabelecidos em relatórios anteriores publicados pelo BCE, com vista a garantir a continuidade e um tratamento equitativo. Mais especificamente, o BCE (tal como antes o IME) recorre a diversos princípios orientadores na aplicação dos critérios de convergência. Primeiro, cada critério é interpretado e aplicado de forma estrita. Este princípio é justificado pelo facto de o objetivo principal dos critérios consistir em assegurar que apenas os Estados‑Membros com uma situação económica compatível com a manutenção da estabilidade de preços e com a coesão da área do euro possam nela participar. Segundo, os critérios de convergência constituem um conjunto coerente e integrado, devendo ser cumpridos na sua totalidade. O Tratado enumera os critérios numa base de igualdade e não sugere hierarquias. Terceiro, o seu cumprimento deve ser avaliado a partir de dados observados e não de previsões. Quarto, a sua aplicação deve ser consistente, transparente e simples. Além disso, a sustentabilidade é um fator essencial na avaliação do cumprimento dos critérios de convergência, visto que a convergência tem de ser alcançada de forma duradoura e não apenas num dado momento. Por esta razão, na análise do país, é examinada a sustentabilidade da convergência.

Para o efeito, a evolução económica do país em questão é analisada retrospetivamente, cobrindo, em princípio, os últimos dez anos. Tal ajuda a determinar até que ponto os progressos atuais resultam de verdadeiros ajustamentos estruturais, o que, por sua vez, possibilita uma melhor avaliação da sustentabilidade da convergência económica.

Além disso e na medida do adequado, é adotada uma perspetiva prospetiva. Neste contexto, ressalta‑se, em particular, o facto de a sustentabilidade de uma evolução económica favorável depender, de forma crítica, de respostas de política apropriadas e duradouras a desafios atuais e futuros. Uma governação forte, instituições sólidas e finanças públicas sustentáveis são também cruciais para apoiar a estabilidade de preços e um crescimento sustentável do produto a médio e longo prazos. Em geral, é realçado que assegurar a sustentabilidade da convergência económica implica a consecução de uma posição inicial forte, a existência de instituições sólidas, a resiliência a choques e a prossecução de políticas adequadas após a adoção do euro.

A data de fecho das estatísticas incluídas no relatório foi 19 de maio de 2025. Os dados estatísticos utilizados na aplicação dos critérios de convergência foram fornecidos pela Comissão Europeia (ver o capítulo 5, bem como os quadros estatísticos e gráficos, da versão completa do relatório em língua inglesa), em cooperação com o BCE no caso das taxas de câmbio e das taxas de juro de longo prazo. Em acordo com a Comissão, o período de referência tanto para o critério da estabilidade de preços como para o critério das taxas de juro de longo prazo é de maio de 2024 a abril de 2025. Relativamente às taxas de câmbio, o período de referência é de 20 de maio de 2023 a 19 de maio de 2025. Os dados históricos respeitantes às posições orçamentais abrangem o período até 2024. São também levadas em conta previsões de várias fontes e outras informações relevantes para uma análise prospetiva da sustentabilidade da convergência. As previsões económicas da primavera de 2025 e o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta de 2025 da Comissão, também tomados em consideração no relatório do BCE, foram publicados em 19 de maio de 2025 e 17 de dezembro de 2024, respetivamente. O Relatório de Convergência de 2024 foi adotado pelo Conselho Geral do BCE em 30 de maio de 2025.

No que se refere à evolução dos preços, as disposições legais e a sua aplicação pelo BCE são apresentadas na caixa 1.

A taxa média da inflação medida pelo IHPC, registada durante o período de referência de 12 meses de maio de 2024 a abril de 2025, é analisada à luz do desempenho da economia do país, em termos de estabilidade de preços, nos últimos dez anos. Tal permite uma análise mais pormenorizada da sustentabilidade da evolução dos preços no país em questão. É dada especial atenção à orientação da política monetária – sendo avaliado, em particular, se o objetivo das autoridades monetárias se centrou sobretudo em alcançar e manter a estabilidade de preços –, assim como ao contributo de outras áreas de política económica para esse objetivo. Além disso, são tomadas em consideração as implicações do enquadramento macroeconómico na consecução da estabilidade de preços. A evolução dos preços é analisada à luz das condições da oferta e da procura, com destaque para fatores como os custos unitários do trabalho e os preços das importações. Por último, são consideradas as tendências de outros índices de preços pertinentes. Em termos prospetivos, é efetuada uma análise da evolução da inflação nos próximos anos, incluindo previsões de importantes organizações internacionais e participantes no mercado. São ainda abordados aspetos institucionais e estruturais relevantes para a manutenção de um enquadramento conducente à estabilidade de preços após a adoção do euro.

Relativamente à evolução orçamental, as disposições legais e a sua aplicação pelo BCE, bem como os aspetos processuais, são apresentados na caixa 2.

No que respeita à sustentabilidade das finanças públicas, os resultados no ano de referência (2024) são vistos à luz do desempenho do país em análise nos últimos dez anos. Primeiro, é analisada a evolução do rácio do défice. Considera‑se útil ter presente que a variação do rácio do défice anual de um país é normalmente influenciada por diversos fatores subjacentes. Estas influências podem ser divididas em, por um lado, “efeitos cíclicos”, que refletem a reação dos défices à variação do ciclo económico, e, por outro lado, “efeitos não cíclicos”, que muitas vezes refletem ajustamentos estruturais ou permanentes das políticas orçamentais. Porém, conforme quantificados no relatório, tais efeitos não cíclicos não podem ser necessariamente tomados como refletindo na íntegra uma mudança estrutural das posições orçamentais, visto que incluem efeitos temporários sobre os saldos orçamentais decorrentes do impacto quer de medidas a nível de políticas, quer de fatores especiais.

Como passo adicional, é considerada a evolução do rácio da dívida pública nesse período, assim como os fatores subjacentes à mesma. Estes fatores são a diferença entre o crescimento do PIB em termos nominais e as taxas de juro, o saldo primário e o ajustamento défice‑dívida. Esta perspetiva pode proporcionar informação adicional sobre até que ponto o enquadramento macroeconómico – em especial, a combinação de taxas de crescimento e taxas de juro – afetou a dinâmica da dívida. É considerada ainda a estrutura da dívida pública, com particular ênfase nas percentagens da dívida de curto prazo e da dívida denominada em moeda estrangeira, assim como na sua evolução. A comparação destas percentagens com o nível atual do rácio da dívida pode revelar a sensibilidade dos saldos orçamentais a variações das taxas de câmbio e das taxas de juro.

A entrada em vigor da reforma do PEC em 2024 trouxe novas regras relativas à abertura de um procedimento por défice excessivo com base na dívida. Embora as regras relativas à abertura de um procedimento por défice excessivo com base no défice permaneçam, em larga medida, inalteradas, as regras relativas à abertura de um procedimento por défice excessivo com base na dívida foram alteradas, tal como descrito na caixa 2. No entanto, durante o período até à data de fecho das estatísticas em 2025, não foram abertos quaisquer procedimentos por défice excessivo com base na dívida à luz dos resultados de 2024, dado que as trajetórias de despesas líquidas, fixadas pelo Conselho da UE, abrangem as estratégias orçamentais apenas a partir de 2025.

A cláusula de derrogação de âmbito geral do PEC foi ativada para o período de 2020 a 2023 e, em abril de 2025, o Conselho da UE iniciou um pedido coordenado para ativação da cláusula de derrogação nacional. A ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral permitiu aos Estados‑Membros afastarem‑se dos requisitos orçamentais que teriam sido aplicados em condições normais, a fim de facilitar as necessárias medidas de coordenação de políticas no contexto da pandemia e da guerra da Rússia contra a Ucrânia no quadro do PEC. Em 19 de março de 2025, a Comissão Europeia propôs então a ativação coordenada da cláusula de derrogação nacional, permitindo o desvio dos países da trajetória aprovada de despesas líquidas, com vista a desbloquear margem orçamental adicional para despesas com defesa mais elevadas. Em particular, a Comissão afirmou que a guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia e a sua ameaça para a segurança europeia são circunstâncias excecionais fora do controlo dos Estados‑Membros, que têm um impacto significativo nas finanças públicas dos mesmos, devido ao aumento incorrido e/ou previsto das despesas com defesa^[13]. Em 30 de abril de 2025, o Conselho emitiu uma declaração sobre o seu pedido coordenado de ativação da cláusula de derrogação nacional^[14]. Nessa altura, 16 Estados‑Membros tinham decidido solicitar a ativação da cláusula, que abrange um período de quatro anos e permite uma flexibilidade correspondente a um máximo de 1,5% do PIB.

Numa perspetiva prospetiva, são consideradas as previsões recentes da Comissão Europeia para o período de 2025 a 2026, bem como a avaliação dos desafios de longo prazo em termos de sustentabilidade da dívida. Incluem‑se aqui, em particular, as perspetivas para os saldos orçamentais e os rácios da dívida com base nas políticas orçamentais atuais. São ainda destacados os desafios de longo prazo para a sustentabilidade das posições orçamentais e os domínios gerais que requerem consolidação, em especial no que se refere aos sistemas públicos de pensões sem capitalização, num contexto de alterações demográficas, e às responsabilidades contingentes assumidas pelo Estado. Ao abrigo das novas regras, os planos orçamentais de médio prazo dos países são descritos nos seus planos orçamentais e estruturais nacionais, que publicam desde o outono de 2024. Esses planos apresentam uma trajetória das despesas líquidas que abrange um período de, pelo menos, quatro anos e definem estratégias orçamentais do Estado a partir de 2025.

Relativamente à evolução cambial, as disposições legais e a sua aplicação pelo BCE são apresentadas na caixa 3.

Além da participação no MTC II e da evolução da taxa de câmbio nominal face ao euro durante o período analisado, é efetuada uma breve análise da evidência relevante para a sustentabilidade da taxa de câmbio atual. Esta é realizada com base na evolução das taxas de câmbio efetivas reais e das balanças corrente, de capital e financeira da balança de pagamentos. É igualmente analisada a evolução da dívida externa bruta e da posição de investimento internacional líquida durante períodos mais longos. A secção sobre a evolução cambial considera também o grau de integração de um país em relação à área do euro. Tal é avaliado em termos quer da integração do comércio externo (exportações e importações), quer da integração financeira. Por último, a secção relativa à evolução cambial reporta, sempre que aplicável, se o país em análise beneficiou de apoio do banco central em termos de liquidez ou de assistência ao nível da balança de pagamentos durante o período de referência de dois anos. É tomada em conta tanto assistência efetiva como cautelar.

No que se refere à evolução das taxas de juro de longo prazo, as disposições legais e a sua aplicação pelo BCE são apresentadas na caixa 4.

Como atrás referido, o Tratado menciona explicitamente que o “caráter duradouro da convergência” se deve refletir no nível das taxas de juro de longo prazo. Assim, a evolução ao longo do período de referência de maio de 2024 a abril de 2025 é analisada face à trajetória das taxas de juro de longo prazo durante os últimos dez anos (ou durante o período em relação ao qual estão disponíveis dados) e face aos principais fatores subjacentes aos diferenciais relativamente à média das taxas de juro de longo prazo prevalecentes na área do euro. No período de referência, a média das taxas de juro de longo prazo na área do euro pode ter refletido, em parte, os elevados prémios de risco‑país a que estiveram sujeitos vários países da área do euro. Por conseguinte, as taxas de rendibilidade das obrigações de dívida pública de longo prazo da área do euro com notação AAA (ou seja, as taxas de rendibilidade de longo prazo da curva de rendimentos com notação AAA da área do euro, a qual inclui os países da área do euro com notação AAA) são igualmente utilizadas para fins comparativos. No sentido de contextualizar essa análise, o relatório apresenta também informação sobre a dimensão e a evolução do mercado financeiro. Esta baseia‑se em três indicadores distintos (saldo de títulos de dívida emitidos por sociedades não financeiras, capitalização do mercado bolsista e disponibilização de crédito pelas instituições financeiras monetárias ao setor privado não financeiro interno), que, no seu conjunto, medem a dimensão dos mercados financeiros.

Por último, o artigo 140.º, n.º 1, do Tratado estabelece que se tenham em conta vários outros fatores relevantes (ver a caixa 5). A este respeito, entrou em vigor, em 13 de dezembro de 2011, um quadro de governação económica reforçado, em consonância com o artigo 121.º, n.º 6, do Tratado, a fim de garantir uma coordenação mais estreita das políticas económicas e uma convergência sustentada do desempenho económico dos Estados‑Membros da UE. A caixa 5, a seguir, fornece uma breve descrição dessas disposições legais e da forma como os referidos fatores adicionais são abordados na avaliação da convergência efetuada pelo BCE.

2.2 Compatibilidade da legislação nacional com os Tratados

2.2.1 Introdução

O artigo 140.º, n.º 1, do Tratado impõe ao BCE (e à Comissão Europeia) a obrigação de, pelo menos de dois em dois anos ou a pedido de um Estado‑Membro que beneficie de uma derrogação, apresentar relatórios ao Conselho da UE sobre os progressos alcançados pelos Estados‑Membros que beneficiam de uma derrogação quanto ao cumprimento das suas obrigações no tocante à prossecução da UEM. Tais relatórios devem conter uma análise da compatibilidade da legislação nacional dos Estados‑Membros que beneficiam de uma derrogação, incluindo dos estatutos do respetivo BCN, com o disposto nos artigos 130.º e 131.º do Tratado e nos artigos relevantes dos Estatutos do SEBC. Esta obrigação imposta pelo Tratado e aplicável aos Estados‑Membros que beneficiam de uma derrogação é também designada “convergência legal”.

Ao avaliar a convergência legal, o BCE não se limita a efetuar uma análise formal da letra da legislação nacional, podendo igualmente considerar se a implementação das disposições relevantes obedece ao espírito dos Tratados e dos Estatutos do SEBC. O BCE preocupa‑se especialmente com quaisquer sinais de pressão sobre os órgãos de decisão do BCN de qualquer um dos Estados‑Membros, o que seria incompatível com o espírito do Tratado quanto à independência dos bancos centrais.

O BCE considera também necessário que os órgãos de decisão dos BCN funcionem de forma regular e ininterrupta. Neste contexto, as autoridades relevantes de um Estado‑Membro têm, em particular, o dever de tomar as medidas necessárias para assegurar a nomeação atempada de um sucessor, se a posição de um membro do órgão de decisão de um BCN ficar vaga^[17].

O BCE acompanha de perto os desenvolvimentos neste domínio, antes de declarar definitivamente que a legislação nacional de um Estado‑Membro é compatível com o Tratado e os Estatutos do SEBC.

Estado‑Membro que beneficia de uma derrogação e convergência legal

A Bulgária, cuja legislação nacional é objeto de análise neste relatório, tem o estatuto de Estado‑Membro que beneficia de uma derrogação, ou seja, ainda não adotou o euro. O artigo 5.º do Ato relativo às condições de adesão da República da Bulgária e da Roménia e às adaptações dos Tratados em que se funda a UE^[18] estabelece que a Bulgária participará na UEM a partir da data da adesão enquanto Estado‑Membro que beneficia de uma derrogação na aceção do artigo 139.º do Tratado.

A avaliação da convergência legal tem por finalidade facilitar as decisões do Conselho da UE sobre os Estados‑Membros que cumprem as suas obrigações relativas à realização da UEM (artigo 140.º, n.º 1, do Tratado). No domínio jurídico, essas condições referem‑se, em particular, à independência do banco central e à integração jurídica deste no Eurosistema.

Estrutura da análise jurídica

A análise jurídica segue, em linhas gerais, a estrutura dos anteriores relatórios do BCE e do IME sobre a convergência legal^[19].

A compatibilidade da legislação nacional é considerada à luz da legislação promulgada antes de 15 de abril de 2025.

2.2.2 Âmbito da adaptação

Áreas de adaptação

Com o objetivo de identificar as áreas em que a legislação nacional deve ser adaptada, são examinados os seguintes aspetos:

• a compatibilidade com as disposições do Tratado (artigo 130.º) e dos Estatutos do SEBC (artigos 7.º e 14.º‑2) relativas à independência dos BCN, membros dos órgãos de decisão dos BCN e governadores;
• a compatibilidade com as disposições sobre o segredo profissional (artigo 37.º dos Estatutos do SEBC);
• a compatibilidade com as disposições relativas à proibição de financiamento monetário (artigo 123.º do Tratado) e à proibição de acesso privilegiado (artigo 124.º do Tratado);
• a compatibilidade com a ortografia única da designação do euro exigida pelo direito da UE; e
• a integração jurídica dos BCN no Eurosistema (designadamente no que respeita aos artigos 12.º‑1 e 14.º‑3 dos Estatutos do SEBC).

“Compatibilidade” versus “harmonização”

O artigo 131.º do Tratado requer que a legislação nacional seja “compatível” com os Tratados e os Estatutos do SEBC, devendo, por conseguinte, ser corrigidas quaisquer incompatibilidades. Nem a primazia dos Tratados e dos Estatutos do SEBC sobre a legislação nacional, nem a natureza da incompatibilidade, afastam a necessidade de cumprimento desta obrigação.

O requisito de que a legislação nacional seja “compatível” não significa que o Tratado exija a “harmonização” dos estatutos dos BCN, quer entre si quer com os Estatutos do SEBC. Podem subsistir particularidades nacionais, desde que não infrinjam a competência em questões monetárias que é conferida de forma irrevogável à UE. De facto, o artigo 14.º‑4 dos Estatutos do SEBC permite aos BCN exercer outras funções, além das referidas nos Estatutos do SEBC, desde que estas não interfiram com os objetivos e as atribuições do SEBC^[20]. As disposições dos estatutos dos BCN que autorizam tais funções adicionais são um exemplo claro de circunstâncias em que as diferenças podem persistir. O termo “compatível” indica, mais precisamente, que é necessário adaptar a legislação nacional e os estatutos dos BCN, a fim de eliminar incompatibilidades com os Tratados e os Estatutos do SEBC e assegurar o necessário grau de integração dos BCN no SEBC. Devem, em especial, ser adaptadas todas as disposições que violem a independência de um BCN, tal como definida no Tratado, e o papel desse BCN enquanto parte integrante do SEBC. É, portanto, insuficiente contar apenas com o primado do direito da UE sobre a legislação nacional para que tal fique garantido.

A obrigação imposta pelo artigo 131.º do Tratado abrange apenas a incompatibilidade com os Tratados e os Estatutos do SEBC. Contudo, a legislação nacional relevante para os domínios de adaptação analisados neste relatório de convergência que se revele incompatível com a legislação derivada da UE deve ser também compatibilizada com esta legislação derivada. O primado do direito da UE não elimina a obrigação de adaptar a legislação nacional. Este requisito geral decorre não só do artigo 131.º do Tratado, mas também da jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE^[21].

Os Tratados e os Estatutos do SEBC não preveem a forma como a legislação nacional deve ser adaptada. A compatibilidade pode, portanto, ser alcançada suprimindo qualquer legislação nacional incompatível com o direito da UE, ou remetendo para os Tratados e os Estatutos do SEBC ou, excecionalmente, incorporando disposições do direito da UE e referindo a sua proveniência, sob reserva das condições que se seguem.

Em regra, deve ser evitada a reprodução das disposições pertinentes do direito da UE diretamente aplicáveis no ordenamento jurídico do Estado‑Membro utilizando a mesma linguagem^[22]. Uma reprodução pode criar incerteza tanto quanto à natureza jurídica e à origem das disposições aplicáveis como quanto à data da sua entrada em vigor. Tal não estaria em consonância com o princípio da aplicação e interpretação uniformes do direito da UE em toda a UE^[23]. Além disso, se uma disposição do direito nacional utilizar uma formulação diferente da utilizada na disposição pertinente do direito da UE, cria um conteúdo regulamentar próprio. Nos termos do artigo 2.º, n.º 1, do Tratado, a competência exclusiva da UE em matéria de política monetária impede os Estados‑Membros de adotarem disposições que, tendo em conta o seu objetivo e o seu conteúdo, estabeleçam normas jurídicas que regulem a utilização do euro como moeda única, salvo se os Estados‑Membros tiverem sido habilitados a fazê‑lo^[24]. Neste contexto, o conceito de política monetária não se limita à sua execução operacional, que, por força do artigo 127.º, n.º 2, primeiro travessão, do Tratado, constitui uma das atribuições fundamentais do Eurosistema. Tem também uma dimensão regulamentar destinada a garantir o estatuto do euro como moeda única^[25].

Em circunstâncias excecionais, pode ser utilizada uma reprodução das disposições pertinentes do direito da UE diretamente aplicáveis na ordem jurídica do Estado‑Membro, utilizando a mesma redação, por razões de coerência, e visando torná‑las compreensíveis para as pessoas a quem se aplicam. No caso de se verificarem essas circunstâncias excecionais que permitam a reprodução de disposições diretamente aplicáveis do direito da UE, as disposições deverão ser reproduzidas com precisão e a redação não deverá ser alterada^[26]. Além disso, as disposições só devem ser reproduzidas na medida em que as circunstâncias excecionais o justifiquem. No entanto, essas circunstâncias excecionais não existem se as disposições diretamente aplicáveis do direito da UE forem suficientemente coerentes e abrangentes, tornando desnecessário repeti‑las ou refleti‑las no direito nacional^[27]. Sempre que as disposições diretamente aplicáveis do direito da UE forem somente pertinentes no contexto dos domínios abrangidos pelo direito nacional, o direito nacional não necessita de remeter para essas disposições. Na medida em que o direito nacional reproduz diretamente as disposições diretamente aplicáveis do direito da UE pelas razões acima referidas, deverá fazê‑lo de forma explícita e esclarecer que as suas disposições estão “de acordo com” ou “no cumprimento” das disposições pertinentes do direito da UE, quando estas últimas são simplesmente reproduzidas para enquadrar o direito nacional num contexto mais amplo, ou “sem prejuízo” das disposições pertinentes do direito da UE, quando uma autoridade nacional exerce competências residuais que vão além das exercidas no âmbito do SEBC e do Eurosistema^[28].

Acresce que, como uma forma de alcançar e manter a compatibilidade da legislação nacional com os Tratados e os Estatutos do SEBC, de acordo com o disposto no artigo 127.º, n.º 4, e no artigo 282.º, n.º 5, do Tratado, assim como no artigo 4.º dos Estatutos do SEBC, o BCE tem de ser consultado, pelas instituições da UE e pelos Estados‑Membros, sobre projetos de disposições legais nos domínios da sua competência. A Decisão 98/415/CE^[29] estipula expressamente que os Estados‑Membros têm de adotar as medidas necessárias para garantir o cumprimento dessa obrigação.

2.2.3 Independência dos BCN

No que respeita à independência do banco central, a legislação nacional dos Estados‑Membros que aderiram à UE em 2004, 2007 ou 2013 teve de ser adaptada, de forma a cumprir as disposições relevantes do Tratado e dos Estatutos do SEBC e a estar em vigor, respetivamente, em 1 de maio de 2004, 1 de janeiro de 2007 e 1 de julho de 2013^[30]. A Suécia estava obrigada a proceder às adaptações necessárias até à data de instituição do SEBC, em 1 de junho de 1998.

Independência do banco central

Em novembro de 1995, o IME estabeleceu uma lista de características do conceito de independência do banco central (mais tarde descritas em pormenor no Relatório de Convergência publicado pelo IME em 1998), as quais serviram de base à análise da legislação nacional dos Estados‑Membros na altura e, em particular, dos estatutos dos BCN. O conceito de independência do banco central inclui vários tipos de independência que devem ser avaliados em separado, nomeadamente: os aspetos da independência funcional, institucional, pessoal e financeira. Nos últimos anos, estes aspetos da independência do banco central têm vindo a ser objeto de uma análise mais aprofundada nos pareceres adotados pelo BCE. Os referidos aspetos constituem a base para a avaliação do nível de convergência da legislação nacional dos Estados‑Membros que beneficiam de uma derrogação com os Tratados e os Estatutos do SEBC.

Independência funcional

A independência do banco central não constitui um fim em si, mas é essencial para atingir um objetivo que deve ser claramente definido e prevalecer sobre qualquer outro. A independência funcional exige que a finalidade principal de cada BCN seja expressa com clareza e certeza jurídica, e esteja em perfeita harmonia com o objetivo primordial de manutenção da estabilidade de preços enunciado no Tratado. A melhor forma de alcançar este objetivo é conceder aos BCN os instrumentos e os meios necessários para o efeito, com independência de qualquer outra autoridade. A exigência do Tratado relativa à independência do banco central reflete a opinião generalizada de que uma instituição totalmente independente e dotada de um mandato definido de modo preciso serve melhor o objetivo primordial de manutenção da estabilidade de preços. A independência do banco central é inteiramente compatível com a responsabilização dos BCN pelas respetivas decisões, o que constitui um fator importante para o reforço da confiança no seu estatuto independente. Tal implica transparência e diálogo com terceiros.

No que respeita a prazos, o Tratado não é explícito quanto ao momento em que os BCN dos Estados‑Membros que beneficiam de uma derrogação têm de cumprir o objetivo primordial de manutenção da estabilidade de preços, previsto no artigo 127.º, n.º 1, e no artigo 282.º, n.º 2, do Tratado, bem como no artigo 2.º dos Estatutos do SEBC. Para os Estados‑Membros que aderiram à UE após a data da introdução do euro, não é claro se esta obrigação deveria aplicar‑se a partir da data de adesão ou da data de adoção do euro. Se, por um lado, o artigo 127.º, n.º 1, do Tratado não se aplica aos Estados‑Membros que beneficiam de uma derrogação (ver o artigo 139.º, n.º 2, alínea c), do Tratado), por outro, é aplicável o artigo 2.º dos Estatutos (ver o artigo 42.º‑1 dos Estatutos do SEBC). O BCE é da opinião que a obrigação dos BCN de assumirem a estabilidade de preços como objetivo primordial se aplica desde 1 de junho de 1998, no caso da Suécia, e desde 1 de maio de 2004, 1 de janeiro de 2007 e 1 de julho de 2013, no caso dos Estados‑Membros que aderiram à UE nessas datas. Esta interpretação assenta no facto de um dos princípios orientadores da UE, nomeadamente o da estabilidade de preços (artigo 119.º do Tratado), também ser aplicável aos Estados‑Membros que beneficiam de uma derrogação. Baseia‑se igualmente no objetivo do Tratado de que todos os Estados‑Membros se esforcem por alcançar a convergência macroeconómica, incluindo a estabilidade de preços, sendo essa a intenção subjacente à elaboração de relatórios regulares pelo BCE e pela Comissão Europeia. Esta conclusão funda‑se ainda na razão de ser da independência do banco central, a qual só se justifica caso seja dada primazia ao objetivo global de manutenção da estabilidade de preços.

As análises por país apresentadas no relatório baseiam‑se nas conclusões quanto ao momento em que os BCN dos Estados‑Membros que beneficiam de uma derrogação ficam obrigados a assumir a estabilidade de preços como objetivo primordial.

Independência institucional

O princípio da independência institucional está refletido no artigo 130.º do Tratado e no artigo 7.º dos Estatutos do SEBC. Estas duas disposições proíbem os BCN, e os membros dos respetivos órgãos de decisão, de solicitar ou receber instruções das instituições ou organismos da UE, dos governos dos Estados‑Membros ou de qualquer outra entidade. Além disso, proíbem as instituições, órgãos, organismos ou agências da UE, e ainda os governos dos Estados‑Membros, de procurarem influenciar os membros dos órgãos de decisão dos BCN cujas decisões possam afetar o cumprimento pelos BCN das suas atribuições relacionadas com o SEBC. Para que a legislação nacional reproduza o artigo 130.º do Tratado e o artigo 7.º dos Estatutos do SEBC, deve a mesma refletir ambas as proibições e não restringir o âmbito da sua aplicação^[31]. O reconhecimento de que os bancos centrais têm essa independência não acarreta como consequência subtraí‑los à aplicação das normas ou protegê‑los de qualquer forma de intervenção normativa do legislador^[32].

Independentemente de o BCN estar organizado como pessoa coletiva pública, organismo especial de direito público ou simplesmente como sociedade de responsabilidade limitada, existe o risco de os titulares do seu capital tentarem influenciar a tomada de decisões relativas a atribuições relacionadas com o SEBC^[33]. Quer seja exercida através de direitos de acionistas, quer de outra forma, tal influência pode afetar a independência do BCN, devendo, portanto, ser restringida por lei.

O enquadramento legal dos bancos centrais deve fornecer uma base estável e duradoura para o seu funcionamento. Alterações frequentes na estrutura institucional de um BCN, que afetem a sua estabilidade organizativa ou de governação, poderão afetar negativamente a independência institucional desse BCN^[34].

A independência institucional deve também ser respeitada em caso de emergência. As autoridades nacionais apenas têm fundamento para exercer, a título temporário e excecional, poderes que sejam da competência exclusiva do SEBC se estiverem preenchidas as condições previstas no artigo 347.º do Tratado. O momento crítico para esta avaliação é o da adoção da medida. Devido ao caráter excecional do artigo 347.º do Tratado, os Estados‑Membros devem abster‑se de adotar legislação preventiva na ausência das condições previstas no artigo 347.º do Tratado^[35].

Proibição de dar instruções

Os direitos de terceiros de darem instruções aos BCN, aos seus órgãos de decisão ou aos seus membros são incompatíveis com o Tratado e os Estatutos do SEBC no que respeita às atribuições relacionadas com o SEBC.

Qualquer envolvimento de um BCN na aplicação de medidas de reforço da estabilidade financeira tem de ser compatível com o Tratado, ou seja, as funções dos BCN devem ser desempenhadas de forma plenamente conciliável com a sua independência funcional, institucional e financeira, a fim de salvaguardar o exercício adequado das respetivas atribuições ao abrigo do Tratado e dos Estatutos do SEBC^[36]. Caso a legislação nacional estipule que o papel do BCN não se limita a funções consultivas e lhe confira atribuições adicionais, é necessário assegurar que essas funções não afetarão a capacidade de esse BCN desempenhar as respetivas atribuições relacionadas com o SEBC de um ponto de vista operacional e financeiro^[37]. Além disso, a inclusão de representantes do BCN em organismos de supervisão de decisão colegial ou outras autoridades deve contemplar devidamente a salvaguarda da independência pessoal dos membros dos órgãos de decisão do BCN^[38].

Proibição de aprovar, suspender, anular ou diferir decisões

Os direitos de terceiros de aprovarem, suspenderem, anularem ou diferirem decisões dos BCN são, no que respeita às atribuições relacionadas com o SEBC, incompatíveis com o Tratado e os Estatutos do SEBC^[39].

Proibição de vetar decisões por razões de legalidade

O direito de outras entidades que não tribunais independentes de vetarem, por razões de legalidade, decisões relativas ao desempenho das atribuições relacionadas com o SEBC é incompatível com o Tratado e os Estatutos do SEBC, porque o desempenho dessas atribuições não pode ser reapreciado a nível político. O direito do governador de um BCN de suspender, por motivos jurídicos, a aplicação de decisões adotadas pelo SEBC ou pelos órgãos de decisão de um BCN e de, subsequentemente, as submeter a entidades políticas para decisão final seria equivalente a solicitar instruções de terceiros.

Proibição de participação com direito de voto em órgãos de decisão de um BCN

A participação de representantes de terceiros num órgão de decisão de um BCN, com direito de voto em questões referentes ao exercício das atribuições do BCN relacionadas com o SEBC, é incompatível com o Tratado e os Estatutos do SEBC, mesmo que esse voto não seja decisivo^[40]. Tal participação, mesmo sem direito a voto, é incompatível com o Tratado e os Estatutos do SEBC se a mesma interferir com o desempenho de atribuições do SEBC pelo órgão de decisão em causa ou colocar em risco a observância do regime de confidencialidade do SEBC^[41].

Proibição de obrigação de consulta prévia sobre uma decisão de um BCN

A imposição, a um BCN, de uma obrigação estatutária expressa de consulta prévia de terceiros relativamente a uma decisão de um BCN proporciona a estes últimos um mecanismo formal para influenciar a decisão final, sendo, por conseguinte, incompatível com o Tratado e os Estatutos do SEBC.

Contudo, o diálogo entre um BCN e terceiros, mesmo que baseado em obrigações estatutárias de prestação de informação e intercâmbio de opiniões, é compatível com a independência do banco central, desde que:

• daí não resulte interferência na independência dos membros dos órgãos de decisão do BCN;
• o estatuto especial dos governadores na qualidade de membros dos órgãos de decisão do BCE seja integralmente respeitado; e
• os requisitos de confidencialidade decorrentes dos Estatutos do SEBC sejam observados^[42].

Exoneração de responsabilidades de membros dos órgãos de decisão de um BCN

As disposições estatutárias relativas à exoneração de responsabilidades de membros dos órgãos de decisão de um BCN (por exemplo, em relação às contas financeiras) por terceiros (nomeadamente governos) devem conter as salvaguardas adequadas para que o exercício desse poder não limite a capacidade de os membros do BCN adotarem, de forma independente, decisões relativas às atribuições relacionadas com o SEBC (ou de aplicar decisões adotadas nesse âmbito). Recomenda‑se a inclusão nos estatutos do BCN de uma disposição expressa para esse efeito.

Independência pessoal

O artigo 130.º do Tratado e os artigos 7.º e 14.º‑2 dos Estatutos do SEBC salvaguardam ainda mais a independência do banco central no que diz respeito aos governadores e aos membros dos órgãos de decisão dos BCN. Os governadores são membros do Conselho Geral do BCE e tornam‑se membros do Conselho do BCE após a adoção do euro pelos respetivos Estados‑Membros. Os governadores não podem ser considerados representantes de um Estado‑Membro no exercício das suas funções de membros do Conselho do BCE ou do Conselho Geral do BCE^[43]. O artigo 14.º‑2 dos Estatutos do SEBC estipula que os estatutos dos BCN têm de prever, designadamente, que o mandato dos governadores não seja inferior a cinco anos. Além disso, protege os governadores de serem arbitrariamente exonerados, determinando que só podem ser demitidos das suas funções se deixarem de preencher os requisitos necessários ao exercício das mesmas ou tiverem sido considerados culpados de infração grave. Nesses casos, o artigo 14.º‑2 dos Estatutos do SEBC prevê a possibilidade de interpor recurso para o Tribunal de Justiça da UE, que tem o poder de anular a decisão nacional de demissão de um governador^[44]. A suspensão de um governador pode, de facto, equivaler à sua demissão para efeitos do artigo 14.º‑2 dos Estatutos do SEBC^[45]. Os estatutos dos BCN devem ser compatíveis com esta disposição, conforme a seguir exposto.

O artigo 130.º do Tratado proíbe os governos nacionais e qualquer outra entidade de influenciarem os membros dos órgãos de decisão dos BCN no desempenho das suas funções. Em particular, os Estados‑Membros não podem procurar influenciar os membros dos órgãos de decisão dos BCN mediante a introdução de alterações à legislação nacional que afetem a remuneração dos membros dos referidos órgãos, devendo essas alterações ser, por uma questão de princípio, aplicáveis apenas a futuras nomeações^[46]. No entanto, os requisitos de independência previstos no artigo 130.º do Tratado não são violados por alterações da remuneração dos membros dos órgãos de decisão dos BCN baseadas em critérios objetivos, por exemplo, uma análise comparativa de salários com vista a assegurar a proporcionalidade entre as diferentes posições hierárquicas no seio de um BCN^[47].

Duração mínima do mandato dos governadores

Os estatutos dos BCN devem, nos termos do artigo 14.º‑2 dos Estatutos do SEBC, prever que a duração mínima do mandato de um governador não seja inferior a cinco anos. Esta disposição não impede que seja fixada uma duração de mandato mais longa. Um mandato de duração indeterminada não exige a adaptação dos estatutos, desde que as condições para a demissão do governador estejam em consonância com o disposto no artigo 14.º‑2 dos Estatutos do SEBC. Não se podem justificar períodos mais curtos, mesmo que sejam aplicados apenas durante um período transitório^[48]. A legislação nacional que estabeleça uma idade de reforma obrigatória deverá assegurar que a idade de reforma não interrompa a duração mínima do mandato prevista no artigo 14.º‑2 dos Estatutos do SEBC, a qual prevalecerá sobre qualquer idade de reforma obrigatória, se aplicável a um governador^[49]. Em caso de alteração aos estatutos de um BCN, a lei que introduzir as alterações deve salvaguardar a segurança do mandato do governador e de outros membros dos órgãos de decisão que estejam envolvidos no desempenho de atribuições relacionadas com o SEBC^[50].

Fundamentos de demissão de um governador

Os estatutos dos BCN devem assegurar que os governadores não possam ser demitidos por outros motivos que não os referidos no artigo 14.º‑2 dos Estatutos do SEBC. O requisito previsto no referido artigo tem por objetivo evitar que as autoridades envolvidas na nomeação de governadores – em especial, o governo ou o parlamento – demitam arbitrariamente um governador. Os estatutos dos BCN devem suprimir qualquer incompatibilidade com os motivos de demissão previstos no artigo 14.º‑2 dos Estatutos do SEBC ou omitir qualquer referência aos motivos de demissão (dado que o artigo 14.º‑2 é diretamente aplicável)^[51]. Uma vez eleitos ou nomeados, os governadores não podem ser demitidos em condições diferentes das previstas no artigo 14.º‑2 dos Estatutos do SEBC, mesmo que ainda não tenham iniciado funções. Como os conceitos subjacentes às circunstâncias em que um governador pode ser demitido das suas funções são conceitos autónomos do direito da UE, a sua aplicação e interpretação não dependem dos contextos nacionais^[52]. Em última análise, compete ao Tribunal de Justiça da UE, no âmbito das competências que lhe são conferidas pelo artigo 14.º‑2, segundo parágrafo, dos Estatutos do SEBC, interpretar estes conceitos^[53].

Segurança do mandato e fundamentos para a demissão de membros dos órgãos de decisão dos BCN (exceto governadores) envolvidos no desempenho de atribuições relacionadas com o SEBC

A aplicação das mesmas regras relativas à segurança do mandato e aos fundamentos de demissão dos governadores a outros membros dos órgãos de decisão dos BCN envolvidos no desempenho de atribuições relacionadas com o SEBC também salvaguardará a independência pessoal dessas pessoas^[54]. O artigo 130.º do Tratado e o artigo 7.º dos Estatutos do SEBC referem‑se aos “membros dos órgãos de decisão” dos BCN, e não especificamente aos governadores. Tal aplica‑se, em especial, aos casos em que o governador seja “primus inter pares” (o primeiro entre iguais), isto é, tenha colegas com direitos de voto equivalentes ou envolvidos no exercício de atribuições relacionadas com o SEBC.

Direito de recurso para os tribunais

A fim de limitar o poder de apreciação política na análise dos fundamentos de demissão, é necessário que os membros dos órgãos de decisão dos BCN tenham o direito de submeter qualquer decisão relativa à sua demissão a um tribunal independente.

O artigo 14.º‑2 dos Estatutos do SEBC estabelece que o governador de um BCN que tenha sido demitido das suas funções pode interpor recurso da decisão para o Tribunal de Justiça da UE. Este último tem o poder de anular a medida nacional de demissão, se a considerar contrária ao direito da UE.

Com base no artigo 130.º do Tratado e no artigo 7.º dos Estatutos do SEBC, a legislação nacional deve prever o direito de recurso para os tribunais nacionais das decisões de demissão de membros dos órgãos de decisão dos BCN (exceto governadores) envolvidos no desempenho de atribuições relacionadas com o SEBC^[55]. Este direito pode ser objeto de uma disposição da lei geral ou de uma disposição específica. Muito embora o direito de recurso possa ser contemplado na lei geral, por razões de certeza jurídica poderá ser aconselhável uma disposição expressa nesse sentido.

Salvaguardas contra conflitos de interesses

A independência pessoal implica igualmente assegurar que não existem conflitos de interesses entre os deveres dos membros dos órgãos de decisão dos BCN envolvidos no desempenho de atribuições relacionadas com o SEBC, face aos respetivos BCN (e dos governadores face ao BCE), e o exercício de quaisquer outras funções, por parte desses membros dos órgãos de decisão, que possam comprometer a sua independência pessoal^[56]. Por uma questão de princípio, a qualidade de membro de um órgão de decisão envolvido no exercício de atribuições relacionadas com o SEBC é incompatível com o exercício de outras funções que possam dar origem a um conflito de interesses. Em particular, os membros de um órgão de decisão não podem desempenhar cargos ou deter interesses passíveis de influenciar a sua atuação, quer através da participação em órgãos executivos ou legislativos do Estado ou em administrações regionais ou locais, quer através do envolvimento em organizações empresariais. No caso de membros não executivos dos órgãos de decisão, devem ser tomados cuidados especiais para prevenir potenciais conflitos de interesses.

Independência financeira

A independência geral de um BCN ficaria comprometida se o mesmo não pudesse dispor autonomamente de recursos financeiros suficientes para o cumprimento do seu mandato (ou seja, para exercer as atribuições relacionadas com o SEBC que lhe são exigidas pelo Tratado e pelos Estatutos do SEBC)^[57].

Os Estados‑Membros não podem colocar os respetivos BCN na situação de não disporem de recursos financeiros e capital líquido suficientes^[58] para o desempenho das suas atribuições relacionadas com o SEBC ou o Eurosistema, conforme aplicável. Tal seria o caso se, por exemplo, um BCN estivesse impedido de constituir recursos financeiros adequados sob a forma de reservas para compensar perdas, em especial as resultantes de operações de política monetária, e o Estado‑Membro em causa não garantisse antecipadamente que o BCN dispusesse dos fundos necessários para suportar os encargos financeiros resultantes do exercício de uma função fora do âmbito do SEBC (tais como os fundos necessários para poder pagar a compensação resultante do regime de responsabilidade por essa função), mantendo ao mesmo tempo a sua capacidade para desempenhar as suas atribuições relacionadas com o SEBC de forma eficaz e independente^[59]. É de salientar que os artigos 28.º‑1 e 30.º‑4 dos Estatutos do SEBC estabelecem que podem ser exigidas aos BCN novas contribuições para o capital do BCE e novas transferências de ativos de reserva^[60]. Além disso, o artigo 33.º‑2 dos Estatutos do SEBC estabelece^[61] que, na eventualidade de o BCE registar perdas que não possam ser integralmente cobertas pelo fundo de reserva geral, o Conselho do BCE pode decidir cobrir o prejuízo remanescente com proveitos monetários do exercício financeiro correspondente, proporcionalmente e até aos montantes repartidos entre os BCN. O princípio da independência financeira implica que, para o cumprimento destas disposições, os BCN tenham capacidade de desempenhar as suas funções sem constrangimentos.

Por todos os motivos atrás expostos, a independência financeira implica também que um BCN esteja sempre suficientemente capitalizado. Em particular, devem evitar‑se quaisquer situações prolongadas em que o capital líquido de um BCN seja inferior ao nível do seu capital estatutário, ou mesmo negativo, incluindo situações em que as perdas transitadas excedam o nível do capital e das reservas^[62]. Tais situações podem ter um impacto negativo na capacidade do BCN para desempenhar as atribuições relacionadas com o SEBC. Além disso, podem afetar a credibilidade da política monetária do Eurosistema. Por conseguinte, caso o capital líquido de um BCN passe a ser inferior ao nível do seu capital estatutário, ou mesmo negativo, o respetivo Estado‑Membro deverá dotar o BCN de um montante de capital adequado (pelo menos, até ao nível do capital estatutário) num período razoável, de modo a assegurar a observância do princípio da independência financeira. No que respeita ao BCE, a relevância desta questão foi reconhecida pelo Conselho da UE mediante a adoção do Regulamento (CE) n.º 1009/2000^[63]. Este regulamento habilitou o Conselho do BCE a decidir sobre aumentos efetivos do capital do BCE no sentido de manter a adequação das disponibilidades de capital necessárias para apoiar as operações do BCE^[64], devendo os BCN dispor de suficientes recursos financeiros para darem resposta a uma tal decisão do BCE.

O conceito de independência financeira deverá ser avaliado da perspetiva da capacidade de terceiros exercerem influência direta ou indireta não só sobre as atribuições de um BCN relacionadas com o SEBC, mas também sobre a sua capacidade de, financeiramente, cumprir o seu mandato em termos de recursos financeiros adequados. Os aspetos da independência financeira apresentados a seguir são particularmente relevantes neste contexto^[65]. Trata‑se de características da independência financeira em relação às quais os BCN são mais vulneráveis a influências externas.

Determinação do orçamento

Qualquer poder de terceiros para determinar ou influenciar o orçamento de um BCN é incompatível com a independência financeira, salvo se na lei estiver prevista uma cláusula de salvaguarda para esse efeito, estabelecendo que tal poder não pode ser exercido em prejuízo dos meios financeiros necessários para o desempenho das atribuições do BCN relacionadas com o SEBC^[66].

Regras contabilísticas

As contas de um BCN devem ser elaboradas de acordo com as regras contabilísticas gerais ou com as regras especificadas pelos órgãos de decisão desse BCN. Se, ao invés, as referidas regras forem especificadas por terceiros, terão, no mínimo, de tomar em conta as propostas dos órgãos de decisão do BCN.

As contas anuais devem ser adotadas pelos órgãos de decisão do BCN, assistidos por contabilistas independentes, podendo estar sujeitas à aprovação posterior de terceiros (por exemplo, o governo ou o parlamento). Os órgãos de decisão do BCN devem poder decidir sobre o cálculo dos lucros de forma independente e profissional.

Sempre que as operações de um BCN estejam sujeitas ao controlo de um departamento estatal de auditoria ou organismo similar encarregue de fiscalizar a utilização das finanças públicas, o âmbito do controlo tem de ser claramente definido no quadro jurídico^[67], ser aplicado sem prejuízo das atividades dos auditores externos independentes do BCN^[68] e, além disso e em consonância com o princípio da independência institucional, deve ser compatível com a proibição de dar instruções a um BCN e aos respetivos órgãos de decisão e não interferir com as atribuições do BCN relacionadas com o SEBC^[69]. A auditoria estatal deverá ser efetuada numa base não política, independente e puramente profissional^[70].

Distribuição de lucros, capital dos BCN e provisões financeiras

No que respeita à distribuição de lucros, os estatutos dos BCN podem estipular a forma como os lucros devem ser distribuídos. Na ausência de tais disposições, as decisões sobre a distribuição de lucros devem ser tomadas pelos órgãos de decisão do BCN numa base profissional, sem que terceiros tenham poder de decisão, exceto no caso de existir uma cláusula expressa de salvaguarda a estabelecer que esse poder não pode ser exercido em prejuízo dos meios financeiros necessários para o desempenho das atribuições do BCN relacionadas com o SEBC^[71].

Os lucros só podem ser transferidos para o orçamento do Estado depois de terem sido cobertas eventuais perdas acumuladas de anos anteriores e constituídas as provisões financeiras consideradas necessárias para salvaguardar o valor real do capital e dos ativos do BCN^[72]. Medidas legislativas transitórias ou ad hoc que constituam instruções aos BCN no que respeita à distribuição dos respetivos lucros não são admissíveis^[73]. Do mesmo modo, a aplicação de um imposto sobre ganhos de capital não realizados de um BCN comprometeria igualmente o princípio da independência financeira^[74].

Um Estado‑Membro não pode impor reduções de capital a um BCN sem o acordo prévio dos órgãos de decisão deste, os quais têm de visar garantir que o BCN disponha dos meios financeiros suficientes para o cumprimento do seu mandato, na qualidade de membro do SEBC, ao abrigo do artigo 127.º, n.º 2, do Tratado e dos Estatutos do SEBC. Pelo mesmo motivo, qualquer alteração às regras de distribuição dos lucros de um BCN deve apenas ser iniciada e decidida em cooperação estreita com o BCN, que está em melhor posição para avaliar o nível de reservas de capital de que necessita^[75]. Quanto às provisões ou reservas financeiras, os BCN devem dispor da liberdade para constituir autonomamente provisões financeiras destinadas a salvaguardar o valor real do seu capital e ativos. Além disso, os Estados‑Membros não podem impedir que os BCN constituam as reservas de capital necessárias para o cumprimento das suas atribuições enquanto membros do SEBC^[76].

Responsabilidade financeira pelas autoridades de supervisão

Na maioria dos Estados‑Membros, as autoridades de supervisão financeira estão integradas no BCN. Se essas autoridades estiverem sujeitas ao poder de decisão independente do BCN, tal integração não suscita problemas. No entanto, se a legislação aplicável conferir poderes de decisão separados às autoridades de supervisão, é importante assegurar que as decisões por elas adotadas não comprometem as finanças do BCN no seu conjunto. Nesses casos, a legislação nacional deve permitir que o BCN tenha o controlo final sobre qualquer decisão das autoridades de supervisão que possa afetar a independência do BCN, em especial a sua independência financeira^[77].

Autonomia em questões relacionadas com o pessoal

Os Estados‑Membros não podem prejudicar a capacidade de um BCN de contratar e manter o pessoal qualificado necessário para o desempenho independente das atribuições que lhe são cometidas pelo Tratado e pelos Estatutos do SEBC^[78]. Além disso, o BCN não pode ser colocado numa posição em que tenha controlo limitado, ou não tenha controlo, sobre o seu pessoal, ou em que o governo de um Estado‑Membro possa influenciar a sua política de pessoal^[79]. Qualquer alteração das disposições legais relativas à remuneração dos membros dos órgãos de decisão e do pessoal de um BCN devem ser decididas em cooperação estreita e efetiva com o BCN^[80], tendo em devida conta as opiniões deste, com vista a assegurar a manutenção da sua capacidade para desempenhar as suas atribuições de forma independente^[81]. A autonomia em termos de política de pessoal aplica‑se também a questões relacionadas com as pensões do pessoal. Além disso, as alterações que resultem em reduções da remuneração do pessoal do BCN não devem interferir com os poderes deste para administrar os seus próprios recursos financeiros, incluindo os resultantes de qualquer diminuição da remuneração por ele paga^[82].

Propriedade e direitos de propriedade

Os direitos de terceiros de intervirem ou darem instruções a um BCN no que se refere a propriedade por este detida são incompatíveis com o princípio da independência financeira.

2.2.4 Confidencialidade

O segredo profissional a que o pessoal do BCE e dos BCN e os membros dos respetivos órgãos de administração estão sujeitos, por força do artigo 37.º dos Estatutos do SEBC, pode dar origem a disposições idênticas nos estatutos dos BCN ou na legislação dos Estados‑Membros. A primazia do direito da UE e das regras adotadas ao abrigo do mesmo significa também que a legislação nacional relativa ao acesso de terceiros a documentos deve obedecer às disposições aplicáveis do direito da UE, incluindo o artigo 37.º dos Estatutos do SEBC, e não pode dar origem a infrações ao regime de confidencialidade do SEBC^[83]. O acesso de um departamento estatal de auditoria ou organismo similar a informação e documentação confidenciais de um BCN deve ser limitado ao que for necessário para o cumprimento das atribuições legais do organismo que recebe a informação e não deve obstar à independência e ao regime de confidencialidade do SEBC a que estão sujeitos os membros dos órgãos de decisão e o pessoal dos BCN^[84]. Os BCN devem assegurar que esses organismos aplicam um nível de proteção da confidencialidade da informação e dos documentos disponibilizados equivalente ao que aplicam.

2.2.5 Proibição de financiamento monetário e de acesso privilegiado

No que respeita à proibição de financiamento monetário e à proibição de acesso privilegiado, a legislação nacional dos Estados‑Membros que aderiram à UE em 2004, 2007 ou 2013 teve de ser adaptada de modo a cumprir as disposições relevantes do Tratado e dos Estatutos do SEBC e estar em vigor, respetivamente, em 1 de maio de 2004, 1 de janeiro de 2007 e 1 de julho de 2013. A Suécia estava obrigada a introduzir as necessárias adaptações até 1 de janeiro de 1995.

Proibição de financiamento monetário

O artigo 123.º, n.º 1, do Tratado proíbe a concessão de créditos sob a forma de descobertos, ou sob qualquer outra forma, pelo BCE ou pelos BCN em benefício de “instituições, órgãos ou organismos da União, governos centrais, autoridades regionais, locais ou outras autoridades públicas, outros organismos do setor público ou empresas públicas dos Estados‑Membros”.

Também proíbe a compra direta de instrumentos de dívida a essas entidades do setor público pelo BCE ou pelos BCN. O Tratado prevê uma exceção à proibição de financiamento monetário. Esta não se aplica a instituições de crédito de capitais públicos, às quais, no contexto da oferta de reservas pelos bancos centrais, será dado o mesmo tratamento que às instituições de crédito privadas (artigo 123.º, n.º 2, do Tratado). O âmbito de aplicação concreto da proibição de financiamento monetário é clarificado no Regulamento (CE) n.º 3603/93^[85], segundo o qual a proibição inclui qualquer financiamento de obrigações do setor público para com terceiros.

A proibição de financiamento monetário visa incentivar os Estados‑Membros a seguir uma política orçamental sólida que não permita que o financiamento monetário dos défices públicos (ou o acesso privilegiado das autoridades públicas aos mercados financeiros) conduza a níveis de dívida excessivamente elevados ou a défices excessivos dos Estados‑Membros^[86]. Por conseguinte, a proibição tem de ser interpretada extensivamente, de modo a assegurar a sua estrita aplicação, estando sujeita apenas às exceções previstas no artigo 123.º, n.º 2, do Tratado e no Regulamento (CE) n.º 3603/93. Assim, se bem que o artigo 123.º, n.º 1, do Tratado se refira especificamente a “concessão de créditos”, implicando uma obrigação de reembolso dos fundos, a proibição aplica‑se, por maioria de razão, a outras formas de financiamento – isto é, que não impliquem reembolso.

A posição geral do BCE no que respeita à compatibilidade da legislação nacional com a proibição tem sido expressa sobretudo no âmbito de consultas pelos Estados‑Membros ao BCE sobre projetos de disposições legais, tal como previsto no artigo 127.º, n.º 4, e no artigo 282.º, n.º 5, do Tratado^[87].

Legislação nacional relativa ao âmbito de aplicação da proibição de financiamento monetário

A legislação nacional não pode restringir o âmbito de aplicação da proibição de financiamento monetário nem alargar as exceções previstas no direito da UE. Por exemplo, legislação nacional que contemple o financiamento, pelo BCN, dos compromissos financeiros de um Estado‑Membro para com instituições financeiras internacionais ou para com países terceiros é, em princípio, incompatível com a proibição de financiamento monetário. A título de exceção, o Regulamento (CE) n.º 3603/93 permite o financiamento pelos BCN de obrigações contraídas pelo setor público perante o Fundo Monetário Internacional (FMI), desde que se traduzam em créditos sobre o exterior que constituam ativos de reserva^[88]. As características relevantes que determinam a qualidade dos créditos como ativos de reserva dizem respeito à sua disponibilidade, a pedido, para satisfazer as necessidades de financiamento da balança de pagamentos e outros fins conexos, o que implica que devem estar asseguradas a qualidade creditícia e a liquidez dos créditos^[89].

Legislação nacional que confira atribuições aos BCN

A legislação nacional que confira atribuições aos BCN não pode dar origem a qualquer financiamento de obrigações do setor público para com terceiros. De acordo com o disposto no artigo 14.º‑4 dos Estatutos do SEBC, os BCN podem exercer outras funções para além das referidas nos Estatutos do SEBC, salvo se o Conselho do BCE considerar que essas funções interferem com os objetivos e atribuições do SEBC. Sempre que um Estado‑Membro atribua essa função ao respetivo BCN, esse BCN é responsável pelo desempenho dessa função. No entanto, ao definirem a responsabilidade de um BCN por essa função, os Estados‑Membros devem cumprir as respetivas obrigações decorrentes do direito da UE, nomeadamente do artigo 123.º, n.º 1, do Tratado^[90].

O artigo 1.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.º 3603/93 define o termo “créditos sob qualquer outra forma” para efeitos do artigo 123.º do Tratado como, nomeadamente, qualquer financiamento de obrigações do setor público para com terceiros. Por conseguinte, o BCN em causa não deve assumir obrigações para com terceiros que poderiam potencialmente ficar a cargo do setor público. Consequentemente, esse BCN não pode financiar obrigações preexistentes para com terceiros que incumbam a outras autoridades ou organismos públicos e o financiamento efetivo das obrigações para com terceiros pelo BCN não pode resultar diretamente de medidas adotadas ou escolhas de políticas efetuadas por outras autoridades ou organismos públicos^[91].

Distribuição antecipada dos lucros dos bancos centrais

A legislação nacional pode não exigir a distribuição de lucros do banco central ainda não totalmente realizados, contabilizados e auditados. Para que seja compatível com a proibição de financiamento monetário, o montante a ser transferido para o orçamento do Estado, de acordo com as regras de distribuição de lucros aplicáveis, não pode ser retirado, mesmo que parcialmente, das reservas de capital do BCN. Por conseguinte, as regras de distribuição de lucros não devem afetar as reservas de capital do BCN. Acresce que, quando ativos de um BCN são transferidos para o Estado, estes têm de ser remunerados ao valor de mercado e a transferência deve ser concomitante com a remuneração^[92].

Do mesmo modo, não é permitida a intervenção no desempenho de outras atribuições do Eurosistema, tais como a gestão dos ativos de reserva, mediante a tributação de ganhos de capital teóricos ou não realizados, visto que tal resultaria numa forma de concessão de crédito pelo banco central ao setor público através da distribuição antecipada de lucros futuros e incertos^[93].

Assunção de responsabilidades do setor público

É incompatível com a proibição de financiamento monetário a legislação nacional que, na sequência da reorganização nacional de certas funções e atribuições (por exemplo, no contexto da transferência para o BCN de determinadas funções de supervisão antes desempenhadas pelo Estado ou por autoridades ou organismos públicos autónomos), obrigue um BCN a assumir os passivos de um organismo do setor público anteriormente autónomo, sem isentar na íntegra esse BCN dos compromissos financeiros resultantes das anteriores atividades desse organismo^[94].

A legislação nacional que torne um BCN responsável, devido ao exercício de uma atribuição que lhe é conferida pela legislação nacional, implicaria a assunção de uma obrigação preexistente para com terceiros e seria incompatível com a proibição de financiamento monetário, se os terceiros que sofreram danos não fossem indemnizados em resultado das ações do BCN, ou seja, da violação, pelo BCN, das regras a ele impostas nesse contexto^[95]. Além disso, no caso de atribuições que exijam a implementação de medidas muito complexas e urgentes, tais como as relacionadas com a reorganização ou resolução de bancos ou contrapartes centrais, a legislação nacional que torne um BCN responsável pelo exercício dessas atribuições equivaleria ao financiamento efetivo das obrigações para com terceiros, se a responsabilidade do BCN não se limitasse a infrações de natureza grave às regras que lhe são impostas nesse contexto^[96].

O Tribunal de Justiça da UE ainda não definiu em que consistem exatamente as limitações a infrações de natureza grave às regras impostas a um BCN. Tendo em conta as diferentes tradições no que respeita à responsabilidade dos BCN nos ordenamentos jurídicos nacionais dos Estados‑Membros, essas limitações podem assumir diferentes formas, desde que excluam o financiamento efetivo das obrigações do setor público face a terceiros. É esse o caso se a legislação nacional contemplar a condição de falha e limitar a responsabilidade do BCN em causa a negligência grave, à luz da urgência e da complexidade do caso em apreço^[97]. O financiamento efetivo de obrigações do setor público face a terceiros também é excluído se a legislação nacional contemplar a condição de conduta ilícita em vez de falha e limitar o controlo jurisdicional ou as medidas relevantes, concedendo uma ampla margem de discricionariedade ao BCN em causa, à luz da urgência e da complexidade do caso em apreço^[98].

Apoio financeiro a instituições de crédito e/ou sociedades financeiras

A legislação nacional que contemple o financiamento por um BCN de instituições de crédito e/ou de outras sociedades financeiras em situação de insolvência, mesmo que esse financiamento seja concedido de modo independente e por iniciativa própria do BCN, é incompatível com a proibição de financiamento monetário.

O mesmo se aplicaria ao financiamento pelo Eurosistema de uma instituição de crédito que tenha sido recapitalizada para restabelecer a sua solvência mediante a colocação direta de instrumentos de dívida emitidos pelo Estado quando não existam fontes alternativas de financiamento no mercado (a seguir “obrigações de recapitalização”) e quando essas obrigações sejam utilizadas como garantia. Num tal caso de recapitalização de uma instituição de crédito pelo Estado mediante a colocação direta de obrigações de recapitalização, a utilização subsequente dessas obrigações como ativos de garantia em operações de cedência de liquidez do banco central suscita preocupações de financiamento monetário^[99]. A cedência de liquidez em situação de emergência, concedida por um BCN de modo independente e por iniciativa própria a uma instituição de crédito solvente, contra uma garantia do Estado, tem de preencher as condições seguintes: i) deve ficar assegurado que o crédito concedido pelo BCN terá um prazo tão curto quanto possível; ii) devem estar em causa aspetos relacionados com a estabilidade sistémica; iii) não devem subsistir dúvidas quanto à validade jurídica e ao caráter executório da garantia do Estado ao abrigo da legislação nacional aplicável; e iv) não devem existir dúvidas quanto à viabilidade económica da garantia do Estado, que deverá cobrir tanto o capital como os juros dos empréstimos^[100].

Apoio financeiro a fundos ou outros mecanismos financeiros de resolução e sistemas de garantia de depósitos ou de indemnização de investidores

O financiamento por um BCN de um fundo de resolução ou de um fundo de garantia de depósitos que seja considerado um “organismo de direito público”, na aceção do artigo 123.º, n.º 1, do Tratado, não é compatível com a proibição de financiamento monetário. Um organismo é “de direito público” se apresentar todas as características seguintes: i) ter sido criado com o objetivo específico de satisfazer necessidades de interesse geral, sem caráter industrial ou comercial; ii) ser dotado de personalidade jurídica; e iii) estar estreitamente dependente das entidades do setor público a que se refere o artigo 123.º, n.º 1, do Tratado. Presume‑se uma estreita dependência dessas entidades do setor público sempre que um organismo seja financiado maioritariamente pelas mesmas, a sua gestão esteja sujeita à supervisão destas, ou os seus órgãos de administração, de direção ou de fiscalização sejam compostos, em mais de metade, por membros por elas designados^[101].

Mesmo que o financiamento não seja concedido a um “organismo de direito público”, o financiamento de qualquer fundo ou mecanismo financeiro de resolução não está em conformidade com a proibição de financiamento monetário^[102]. Quando um BCN atue como autoridade de resolução, não deve, em nenhuma circunstância, assumir ou financiar qualquer obrigação de uma instituição de transição ou de um veículo de gestão de ativos^[103]. Para tal, a legislação nacional deve esclarecer que o BCN não assume, nem financia as obrigações de qualquer uma dessas entidades^[104].

A diretiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos^[105] e a diretiva relativa aos sistemas de indemnização dos investidores^[106] dispõem que o custo do financiamento dos sistemas de garantia de depósitos e dos sistemas de indemnização dos investidores deve, em princípio, ser suportado, respetivamente, pelas próprias instituições de crédito e empresas de investimento. Excetuando o financiamento de um “organismo de direito público”, a legislação nacional que contemple o financiamento por um BCN de um sistema nacional de garantia de depósitos para instituições de crédito ou de um sistema nacional de indemnização de investidores para empresas de investimento só é compatível com a proibição de financiamento monetário se for de curto prazo, visar dar resposta a situações urgentes, estiverem em causa aspetos relativos à estabilidade sistémica e o BCN mantiver o poder de decisão^[107]. Em particular, o apoio do banco central a sistemas de garantia de depósitos não pode constituir uma operação de pré‑financiamento sistemático^[108].

Função de agente fiscal

Nos termos do artigo 21.º‑2 dos Estatutos do SEBC, o BCE e os BCN podem atuar como agentes fiscais de “instituições, órgãos ou organismos da União, governos centrais, autoridades regionais, locais ou outras autoridades públicas, outros organismos do setor público ou empresas públicas dos Estados‑Membros”. No seguimento da transferência da competência da política monetária para o Eurosistema, a finalidade do artigo 21.º‑2 dos Estatutos do SEBC é clarificar que os BCN poderão continuar a proporcionar os serviços de agente fiscal tradicionalmente prestados aos governos e a outras entidades públicas, sem que tal signifique uma violação da proibição de financiamento monetário. Além disso, o Regulamento (CE) n.º 3603/93 estabelece uma série de isenções da proibição de financiamento monetário, explícitas e taxativas, relacionadas com a função de agente fiscal, nos seguintes termos: i) os créditos intradiários ao setor público são permitidos, desde que se limitem ao próprio dia e não possam ser objeto de qualquer prorrogação^[109]; ii) é permitido creditar a conta do setor público com cheques emitidos por terceiros antes de o banco sacado ter sido debitado, desde que, após a receção do cheque, tenha decorrido um certo lapso de tempo correspondente ao prazo normal de cobrança dos cheques pelo BCN em questão e que o eventual trânsito dos valores assuma um caráter excecional, incida sobre um montante pouco significativo e seja eliminado a curto prazo^[110]; e iii) é permitida a detenção de moeda metálica emitida pelo setor público e inscrita a crédito deste, quando o montante desses ativos for inferior a 10% da moeda metálica em circulação^[111].

A legislação nacional sobre a função de agente fiscal deve, em geral, ser compatível com o direito da UE e, em particular, com a proibição de financiamento monetário^[112]. Tendo em conta que o artigo 21.º‑2 dos Estatutos do SEBC consagra de forma expressa os serviços de agente fiscal, o que constitui uma função legítima tradicionalmente desempenhada pelos BCN, a prestação de serviços de agente fiscal pelos bancos centrais é compatível com a proibição de financiamento monetário, desde que tais serviços permaneçam no âmbito da função de agente fiscal e não constituam financiamento de obrigações do setor público para com terceiros, nem concessão de crédito ao setor público pelos bancos centrais, à margem das exceções taxativas especificadas no Regulamento (CE) n.º 3603/93^[113]. A legislação nacional que permita a um BCN deter depósitos das administrações públicas e garantir o serviço de contas das mesmas não suscita preocupações quanto ao cumprimento da proibição de financiamento monetário, desde que tais disposições não contemplem a prorrogação do crédito, incluindo descobertos pelo prazo overnight. Contudo, haverá motivo para preocupação quanto ao cumprimento da proibição de financiamento monetário se, por exemplo, a legislação nacional permitir a remuneração de saldos de depósitos ou de contas à ordem a taxas superiores às do mercado, e não a taxas iguais ou inferiores às do mercado. Na prática, uma remuneração acima das taxas do mercado constitui um crédito, contrário à proibição de financiamento monetário, que pode, portanto, minar os objetivos da proibição. É essencial que qualquer remuneração de uma conta reflita os parâmetros do mercado, sendo particularmente importante correlacionar a taxa de remuneração dos depósitos com o respetivo prazo de vencimento^[114]. Além disso, a prestação, sem remuneração, de serviços de agente fiscal por um BCN não suscita preocupações de financiamento monetário, desde que se trate efetivamente de serviços essenciais de agente fiscal^[115].

Proibição de acesso privilegiado

O artigo 124.º do Tratado estabelece que “[s]ão proibidas quaisquer medidas não baseadas em considerações de ordem prudencial que possibilitem o acesso privilegiado às instituições financeiras por parte das instituições, órgãos ou organismos da União, dos governos centrais, das autoridades regionais ou locais, ou outras autoridades públicas, de outros organismos do setor público ou de empresas públicas dos Estados‑Membros”. Tal como a proibição de financiamento monetário, a proibição de acesso privilegiado visa incentivar os Estados‑Membros a seguirem uma política orçamental sólida, não permitindo que o (financiamento monetário dos défices públicos ou) acesso privilegiado das autoridades públicas aos mercados financeiros conduza a níveis de dívida excessivamente elevados ou a défices excessivos dos Estados‑Membros^[116].

Nos termos do artigo 1.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 3604/93^[117], entende‑se por medidas que possibilitam o acesso privilegiado quaisquer disposições legislativas ou regulamentares, ou quaisquer atos jurídicos de natureza vinculativa adotados no exercício da autoridade pública, que: i) obriguem as sociedades financeiras a adquirir ou a deter créditos sobre instituições ou organismos da UE, administrações centrais, regionais ou locais, outras autoridades públicas ou outros organismos do setor público, ou empresas públicas dos Estados‑Membros, ou ii) concedam vantagens fiscais de que apenas possam beneficiar as sociedades financeiras, ou vantagens financeiras não conformes com os princípios de uma economia de mercado, a fim de favorecer a aquisição ou a detenção de tais créditos por essas instituições.

Enquanto autoridades públicas, os BCN não podem tomar medidas que permitam o acesso privilegiado do setor público a instituições financeiras, se tais medidas não se basearem em considerações de natureza prudencial. Além disso, as regras relativas à mobilização ou constituição de garantias sobre instrumentos de dívida adotadas pelos BCN não devem servir para contornar a proibição de acesso privilegiado^[118]. A legislação dos Estados‑Membros sobre esta matéria não pode estabelecer o referido acesso privilegiado.

O artigo 2.º do Regulamento (CE) n.º 3604/93 define “considerações de ordem prudencial” como as considerações subjacentes às disposições legislativas ou regulamentares ou aos atos administrativos nacionais adotados com base no direito da UE, ou compatíveis com esse direito, que tenham por objetivo promover a solidez das sociedades financeiras, a fim de reforçar a estabilidade do sistema financeiro no seu conjunto e a proteção dos clientes dessas instituições. As considerações de ordem prudencial visam assegurar que os bancos permanecem solventes face aos respetivos depositantes^[119]. No domínio da supervisão prudencial, o direito derivado da UE estabelece um conjunto de requisitos destinados a assegurar a solidez das instituições de crédito^[120]. A definição de “instituição de crédito” é a de uma empresa cuja atividade consiste em aceitar do público depósitos ou outros fundos reembolsáveis e em conceder crédito por sua própria conta^[121]. Além disso, as instituições de crédito – comummente designadas por “bancos” – carecem de obter autorização de uma autoridade competente de um Estado‑Membro para a prestação de serviços^[122].

Embora possam ser consideradas como parte dos requisitos prudenciais, as reservas mínimas integram o quadro operacional dos BCN e são utilizadas como um instrumento de política monetária na maioria das economias, incluindo na área do euro^[123]. A este respeito, o anexo I, n.º 2, da Orientação (UE) 2015/510 do Banco Central Europeu (BCE/2014/60)^[124] refere que o regime de reservas mínimas do Eurosistema prossegue, primordialmente, objetivos de estabilização das taxas de juro do mercado monetário e de criação (ou aumento) de escassez estrutural de liquidez^[125]. O BCE exige que as instituições de crédito estabelecidas na área do euro detenham as reservas mínimas requeridas (sob a forma de depósitos) numa conta no respetivo BCN^[126].

Este relatório centra‑se na compatibilidade, tanto da legislação ou das regras nacionais adotadas pelo BCN como dos estatutos deste, com a proibição de acesso privilegiado consagrada no Tratado. No entanto, este relatório não obsta a uma análise que determine se as leis, regulamentos, regras ou atos administrativos dos Estados‑Membros estão a ser utilizados para contornar a proibição de acesso privilegiado, sob pretexto de considerações de ordem prudencial. Tal análise ultrapassa o âmbito do relatório.

2.2.6 Ortografia única da designação do euro

Nos termos do artigo 3.º, n.º 4, do Tratado da UE, “a União estabelece uma união económica e monetária cuja moeda é o euro”. Nos textos dos Tratados em todas as versões originais que utilizam o alfabeto latino, o nome da moeda única é uniformemente redigido no nominativo singular como “euro”. No alfabeto grego, euro redige‑se “ευρώ” e, no alfabeto cirílico, “евро”^[127]. Nessa conformidade, o Regulamento (CE) n.º 974/98 deixa claro que o nome da moeda única deve ser o mesmo em todas as línguas oficiais da UE, tomando em consideração a existência de diferentes alfabetos. Os Tratados exigem, assim, uma grafia única para o termo “euro” no nominativo singular em todas as disposições legislativas nacionais e da UE, tendo em conta a existência de alfabetos diferentes.

Dada a competência exclusiva da UE para determinar a designação da moeda única, quaisquer desvios à regra são incompatíveis com os Tratados e devem ser corrigidos^[128]. Embora este princípio seja aplicável à legislação nacional na sua totalidade, a avaliação nos capítulos por país centra‑se nos estatutos do BCN e na legislação sobre a transição para o euro.

2.2.7 Integração jurídica do BCN no Eurosistema

Quaisquer disposições da legislação nacional (especialmente dos estatutos do BCN, mas também de outra legislação) que impeçam o desempenho das atribuições relacionadas com o Eurosistema ou o cumprimento de decisões tomadas pelo BCE são incompatíveis com o bom funcionamento do Eurosistema a partir do momento em que o Estado‑Membro em causa adote o euro. Será, portanto, necessário adaptar a legislação nacional, de modo a assegurar a sua compatibilidade com o Tratado e os Estatutos do SEBC, no que se refere às atribuições relacionadas com o Eurosistema. A fim de cumprir o disposto no artigo 131.º do Tratado, tornou‑se necessário proceder a ajustamentos da legislação nacional, de forma a assegurar a sua compatibilidade, quer até à data de instituição do SEBC (no caso da Suécia), quer até 1 de maio de 2004, 1 de janeiro de 2007 e 1 de julho de 2013 (no que respeita aos Estados‑Membros que aderiram à UE nestas datas). Contudo, os requisitos estatutários respeitantes à plena integração jurídica de um BCN no Eurosistema apenas terão de entrar em vigor quando a integração plena se torne efetiva, ou seja, na data em que o Estado‑Membro que beneficia de uma derrogação adote o euro.

No relatório, é dada especial atenção aos domínios em que as disposições estatutárias possam constituir um obstáculo ao cumprimento, pelo BCN, dos requisitos do Eurosistema. Trata‑se, nomeadamente, de disposições i) que possam impedir um BCN de participar na implementação da política monetária única, conforme definida pelos órgãos de decisão do BCE; ou ii) que possam impedir um governador de cumprir as suas responsabilidades enquanto membro do Conselho do BCE; ou iii) que não respeitem as prerrogativas do BCE; ou iv) que não reconheçam a competência exclusiva para as atribuições relacionadas com o SEBC que, nos Estados‑Membros cuja moeda é o euro, é irrevogavelmente conferida à UE^[129]; ou v) nos termos das quais um BCN esteja vinculado, no exercício das suas atribuições relacionadas com o SEBC, por decisões de autoridades nacionais que sejam conflituantes com atos jurídicos do BCE. São efetuadas distinções entre os objetivos de política económica, as atribuições, as disposições financeiras, a política cambial e a cooperação internacional. Por último, são referidos outros domínios em que os estatutos dos BCN possam necessitar de adaptação.

Objetivos de política económica

A integração plena de um BCN no Eurosistema exige que os seus objetivos estatutários sejam compatíveis com os objetivos do SEBC, como previsto no artigo 2.º dos Estatutos do SEBC. Entre outros aspetos, tal significa que têm de ser adaptados os objetivos estatutários de “cariz nacional” – por exemplo, nos casos em que as disposições estatutárias se refiram à obrigação de condução da política monetária no quadro da política económica geral do Estado‑Membro em questão. Além disso, os objetivos secundários de um BCN têm de ser coerentes e não interferir com a sua obrigação de apoiar as políticas económicas gerais da UE, tendo em vista contribuir para a realização dos objetivos da UE, tal como definidos no artigo 3.º do Tratado da UE, o que constitui em si um objetivo expresso sem prejuízo da manutenção da estabilidade de preços^[130].

Atribuições

As atribuições do BCN de um Estado‑Membro cuja moeda é o euro são predominantemente determinadas pelo Tratado e pelos Estatutos do SEBC, devido à posição desse BCN como parte integrante do Eurosistema. Em cumprimento do artigo 131.º do Tratado, as disposições dos estatutos dos BCN relativas às atribuições devem, por conseguinte, ser comparadas com as disposições relevantes do Tratado e dos Estatutos do SEBC, devendo ser eliminadas as incompatibilidades^[131]. Tal aplica‑se a qualquer disposição que, após a adoção do euro e a integração no Eurosistema, constitua um impedimento ao desempenho das atribuições relacionadas com o SEBC e, em especial, a disposições que não respeitem as competências do SEBC enunciadas no capítulo IV dos Estatutos do SEBC.

Quaisquer disposições legislativas nacionais respeitantes à política monetária têm de reconhecer que a política monetária da UE é uma atribuição cometida ao Eurosistema^[132]. Os estatutos de um BCN podem conter disposições sobre os instrumentos de política monetária. Tais disposições devem ser comparáveis às do Tratado e dos Estatutos do SEBC, tendo de ser corrigida qualquer incompatibilidade, a fim de cumprir o disposto no artigo 131.º do Tratado.

Os BCN acompanham regularmente a evolução orçamental para avaliarem de forma adequada a orientação de política monetária a adotar. Tendo por base esse acompanhamento e a independência do seu parecer, os BCN podem também apresentar os seus pontos de vista sobre aspetos relevantes da evolução orçamental, a fim de contribuírem para o bom funcionamento da UEM. O acompanhamento, por um BCN, da evolução orçamental para fins de política monetária deve assentar no acesso pleno a todos os dados relevantes sobre as finanças públicas. Em conformidade, deve ser concedido aos BCN acesso incondicional, atempado e automático a todas as estatísticas relevantes das finanças públicas. Contudo, o papel de um BCN não deve ir além das atividades de acompanhamento decorrentes do desempenho do seu mandato de política monetária, ou direta ou indiretamente associadas ao mesmo^[133]. Conferir a um BCN um mandato formal para a avaliação de previsões e da evolução orçamental implica que o mesmo assuma uma função (e a correspondente responsabilidade) na formulação da política orçamental, o que pode comprometer a execução do mandato de política monetária do Eurosistema e a independência do BCN^[134].

No contexto das iniciativas legislativas nacionais destinadas a fazer face às graves perturbações nos mercados financeiros, o BCE realçou a necessidade de evitar distorções nos segmentos nacionais do mercado monetário da área do euro, visto que tal pode afetar negativamente a execução da política monetária única. Tal aplica‑se, em particular, à prorrogação de garantias estatais para cobrir depósitos interbancários^[135].

Os Estados‑Membros devem assegurar que as medidas legislativas nacionais destinadas a resolver problemas de liquidez de empresas ou profissionais – por exemplo, relacionados com as suas dívidas a instituições financeiras – não tenham um impacto negativo na liquidez do mercado. Em particular, essas medidas não poderão ser incompatíveis com o princípio de uma economia de mercado aberto, referido no artigo 3.º do Tratado da UE, dado que tal poderia impedir o fluxo de crédito e influenciar significativamente a estabilidade das instituições financeiras e dos mercados, afetando, por conseguinte, o desempenho das atribuições do Eurosistema^[136].

As disposições legislativas nacionais que atribuam ao BCN o direito exclusivo de emitir notas têm de reconhecer que, uma vez adotado o euro, compete exclusivamente ao Conselho do BCE autorizar a emissão de notas de euro, tal como disposto no artigo 128.º, n.º 1, do Tratado e no artigo 16.º dos Estatutos do SEBC^[137], cabendo ao BCE e aos BCN o direito de emitir notas de euro. Quando adotado o euro, as disposições legislativas nacionais que permitam aos governos influenciar aspetos como, por exemplo, denominações, produção, volume e retirada de circulação de notas devem também ser revogadas ou reconhecer os poderes do BCE no que respeita às notas de euro, tal como estipulado no Tratado e nos Estatutos do SEBC. Independentemente de os governos e os BCN partilharem responsabilidades no que respeita à moeda metálica, as disposições relevantes têm de reconhecer a autoridade do BCE para aprovar o volume de emissão de moedas de euro, após a adoção do euro. Um Estado‑Membro não pode considerar a moeda em circulação como dívida do respetivo BCN ao governo, já que tal iria contra o conceito de uma moeda única e seria incompatível com os requisitos da integração jurídica do BCN no Eurosistema^[138].

Quanto à gestão dos ativos de reserva^[139], qualquer Estado‑Membro que adote o euro e não proceda à transferência das suas reservas cambiais oficiais^[140] para o respetivo BCN viola o Tratado. Além disso, o direito de terceiros (por exemplo, o governo ou o parlamento) de exercerem influência sobre as decisões de um BCN no que respeita à gestão das reservas cambiais oficiais não estaria em consonância com o disposto no artigo 127.º, n.º 2, terceiro travessão, do Tratado. Os BCN devem ainda transferir para o BCE ativos de reserva na proporção da respetiva participação no capital subscrito do BCE. Tal significa que não podem existir obstáculos legais que impeçam os BCN de transferir os seus ativos de reserva para o BCE.

No que respeita a estatísticas, embora os regulamentos adotados neste domínio ao abrigo do artigo 34.º‑1 dos Estatutos do SEBC não confiram quaisquer direitos nem imponham quaisquer obrigações aos Estados‑Membros que não adotaram o euro, o artigo 5.º dos Estatutos do SEBC, referente à compilação de informação estatística, aplica‑se a todos os Estados‑Membros, independentemente de terem ou não adotado o euro. Nessa conformidade, os Estados‑Membros cuja moeda não é o euro têm a obrigação de tomar e executar, a nível nacional, todas as medidas que considerem adequadas para a recolha da informação estatística necessária ao cumprimento da exigência de reporte estatístico do BCE^[141] e de proceder atempadamente aos preparativos exigidos no domínio das estatísticas, com vista a tornarem‑se Estados‑Membros cuja moeda é o euro^[142]. A legislação nacional que estabelece as bases do relacionamento entre os BCN e os institutos nacionais de estatística deve garantir a independência dos BCN no desempenho das suas atribuições no quadro estatístico do SEBC^[143].

Disposições financeiras

As disposições financeiras nos Estatutos do SEBC incluem regras sobre contas financeiras^[144], auditoria^[145], subscrição do capital^[146], transferência de ativos de reserva^[147] e repartição dos proveitos monetários^[148]. Os BCN devem dispor de condições para cumprir as suas obrigações conforme o previsto nessas disposições, devendo, portanto, ser revogadas quaisquer disposições nacionais incompatíveis^[149].

Política cambial

Um Estado‑Membro que beneficie de uma derrogação pode manter em vigor legislação nacional que estabeleça a responsabilidade do governo pela política cambial desse Estado‑Membro, desempenhando o respetivo BCN um papel consultivo e/ou executivo. Porém, quando o Estado‑Membro adote o euro, essa legislação tem de refletir o facto de a responsabilidade pela política cambial na área do euro ter sido transferida para a esfera da UE, de acordo com o disposto nos artigos 138.º e 219.º do Tratado.

Cooperação internacional

Tendo em vista a adoção do euro, a legislação nacional tem de ser compatível com o artigo 6.º‑1 dos Estatutos do SEBC. Este artigo estabelece que, no domínio da cooperação internacional que envolva as atribuições cometidas ao Eurosistema, o BCE decide sobre a forma como o SEBC é representado. Qualquer legislação nacional que permita a participação de um BCN em instituições monetárias internacionais tem de estabelecer que tal participação está sujeita à aprovação do BCE (artigo 6.º‑2 dos Estatutos do SEBC).

Diversos

Para além das questões atrás referidas, existem, relativamente a determinados Estados‑Membros, outros domínios em que é necessário proceder à adaptação das disposições nacionais (por exemplo, ao nível dos sistemas de compensação e de pagamentos e do intercâmbio de informação).

3 Sumário por país relativo à Bulgária

Em abril de 2025, a taxa média de 12 meses da inflação medida pelo IHPC na Bulgária situou‑se em 2,7%, ou seja, imediatamente abaixo do valor de referência de 2,8% para o critério da estabilidade de preços. Esta taxa deverá subir de forma gradual nos próximos meses, refletindo aumentos dos impostos indiretos e dos preços administrados, bem como a persistência de pressões internas sobre os preços resultantes de um crescimento dos salários forte, embora em moderação, num contexto de restritividade dos mercados de trabalho. É também provável que, a mais longo prazo, o processo de convergência resulte em diferenciais de inflação positivos face à área do euro, dado que o PIB per capita e os níveis de preços ainda são significativamente mais baixos no país do que na área do euro. Ainda que os diferenciais de inflação de equilíbrio associados a este processo de convergência tendam a não ser muito elevados, podem tornar‑se motivo de preocupação se forem acompanhados de uma evolução potencialmente insustentável do crédito e dos preços dos ativos ou contribuírem para uma tal evolução.

A Bulgária não é atualmente objeto de uma decisão do Conselho da UE que declare verificada a existência de um défice excessivo. O défice orçamental do país situou‑se em 3,0% do PIB em 2024, ou seja, correspondeu ao valor de referência de 3%, e o rácio da dívida pública bruta em relação ao PIB situou‑se em 24,1%, isto é, bastante abaixo do valor de referência de 60%.

A moeda búlgara participou no MTC II no período de referência de dois anos, de 20 de maio de 2023 a 19 de maio de 2025. No período de referência, o lev não apresentou qualquer desvio da taxa central. O acordo de participação no MTC II baseou‑se em vários compromissos por parte das autoridades búlgaras em termos de políticas. Apesar de a Bulgária ter cumprido praticamente todos os compromissos posteriores à adesão ao MTC II, são necessários novos progressos para corrigir as deficiências remanescentes no domínio da prevenção e do combate do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo. Em particular, encoraja‑se a Bulgária a acelerar os esforços para cumprir os elementos do plano de ação adotado pelo Grupo de Ação Financeira Internacional, após o país ter sido colocado, em outubro de 2023, na “lista cinzenta” de jurisdições sujeitas a maior acompanhamento.

Durante o período de referência de maio de 2024 a abril de 2025, as taxas de juro de longo prazo na Bulgária situaram‑se, em média, em 3,9%, ou seja, abaixo do valor de referência de 5,1% para o critério de convergência das taxas de juro. O diferencial entre as taxas de juro de longo prazo no país e a taxa de juro (ponderada pelo PIB) da área do euro permaneceu inalterado, situando‑se em 0,9 pontos percentuais no final do período de referência. Os mercados de capitais na Bulgária continuam a ser mais pequenos e muito menos desenvolvidos do que na área do euro.

A legislação búlgara é compatível com os Tratados e os Estatutos, tal como exigido no artigo 131.º do Tratado.